特殊時期的特殊手段，但監(jiān)管機(jī)制待完善

占在建煤礦規(guī)模近一半的未批先建項目終于將脫去違法的“外套”，迎來補(bǔ)辦“戶口”的契機(jī)。

6月25日，國家發(fā)改委召開煤礦核增產(chǎn)能工作專題會議，鼓勵具備擴(kuò)能條件的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能煤礦盡快開展生產(chǎn)能力核增和產(chǎn)能指標(biāo)置換工作，盡快釋放產(chǎn)能，保證煤炭市場供應(yīng)。

今年4月，國家發(fā)改委已表示，將“加快推動7號文之前已實施且具備條件的項目核準(zhǔn)，有序釋放先進(jìn)產(chǎn)能”，業(yè)內(nèi)人士對記者表示，這意味著將加快未批在建項目有序核準(zhǔn)。事實上，去年下半年以來，國家已出臺多個減量置換文件，對7號文印發(fā)前未核準(zhǔn)的違規(guī)項目又確需建設(shè)的，可通過嚴(yán)格執(zhí)行減量置換政策予以核準(zhǔn)。(日前，河北省932萬噸煤炭產(chǎn)能置換指標(biāo)完成交易，成為全國首筆以公開掛牌、網(wǎng)絡(luò)競價方式開展的煤炭產(chǎn)能置換指標(biāo)交易。詳情查看今日二條。)

盡管這對確保煤炭穩(wěn)定供應(yīng)有重要意義，但未批先建已是違法在先，為何不對其采取處罰措施，反而還要“加快”核準(zhǔn)，助其“洗白”?將此類違法煤礦合法化，會否助長能源領(lǐng)域本已突出的未批先建之風(fēng)?

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》明確，建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。去年9月1日開始執(zhí)行新修訂后的《環(huán)評法》，進(jìn)一步加大了對未批先建環(huán)評處罰力度，將未批先建企業(yè)最多受到20萬元的處罰修改為“根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款”，除了被責(zé)令停止建設(shè)、處以罰款之外，還可能被責(zé)令恢復(fù)原狀。

今年2月，國家發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于全面排查未批先建煤礦項目遏制煤炭違規(guī)新增產(chǎn)能的通知》(發(fā)改電〔2017〕93號)，要求嚴(yán)格全面排查未批先建煤礦，堅決遏制煤炭違規(guī)新增產(chǎn)能。同時，這也是國家安監(jiān)總局、國家煤監(jiān)局今年開展的煤礦安全“體檢”所要重點排查的內(nèi)容。

前有法律約束，后有部委排查，但事實上，未批先建的“違法煤礦”項目絕不在少數(shù)。記者初步了解到，當(dāng)前內(nèi)蒙古自治區(qū)手續(xù)不全但已形成生產(chǎn)能力的煤礦產(chǎn)能約有8400萬噸;寧夏自治區(qū)未批先建煤礦設(shè)計生產(chǎn)能力1420萬噸;陜西省未批先建煤礦建設(shè)規(guī)模約1.1億噸;貴州未批先建煤礦設(shè)計產(chǎn)能約660萬噸……

中國煤炭工業(yè)協(xié)會相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前在建產(chǎn)能約15億噸，其中核準(zhǔn)生產(chǎn)的8億噸，未經(jīng)核準(zhǔn)的在建產(chǎn)能7億噸，占比接近一半。有業(yè)內(nèi)人士對記者表示，經(jīng)過去年去產(chǎn)能有序退出落后違規(guī)產(chǎn)能，目前大約還有4-5億噸未經(jīng)核準(zhǔn)的在建產(chǎn)能。而在這部分未經(jīng)核準(zhǔn)的在建煤礦中，有70%以上均為500萬噸以上的大型現(xiàn)代化礦井。如此之多的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能為何成了未批先建的“違法產(chǎn)能”?要合法建設(shè)一個煤礦需要哪些手續(xù)?

審批部門多流程時間長

記者了解到，煤炭建設(shè)項目的前期工作，即項目核準(zhǔn)前的所有工作，包括取得路條和獲得核準(zhǔn)兩個階段。這期間，需要將已合法取得礦權(quán)、詳查及地質(zhì)勘查報告完成評審與備案、項目已列入經(jīng)批復(fù)的礦區(qū)總體規(guī)劃、礦區(qū)總體規(guī)劃環(huán)評報告已經(jīng)批復(fù)、項目可行性研究報告已經(jīng)評審、項目已列入地方政府發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)單位提交開展項目前期工作申請并獲得復(fù)函。之后，編制各種支持性文件并獲得相關(guān)部門的批復(fù)、獲取相關(guān)部門的項目建設(shè)外部等條件的協(xié)議、證明或許可、項目申請報告編制與評估。

“前期工作的難點有兩個，一個是制定總規(guī)，另一個是審批，包括土地預(yù)審、水土保護(hù)方案審批、環(huán)評報告審批、節(jié)能評估報告審批、安全核準(zhǔn)、節(jié)能報告批復(fù)等?！笔煜っ禾拷ㄔO(shè)審批工作的趙碩對記者說，一般而言，從路條發(fā)放到核準(zhǔn)，短則兩年，長則3-5年。

業(yè)內(nèi)資深人士袁華表示，煤炭行業(yè)本來就存在“九龍治水”，行業(yè)主管部門分散，再加上取得路條需要“面見”國家發(fā)改委、地方政府以及國土、安監(jiān)、環(huán)保、水利等多個部門，程序難免繁瑣。而在中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授聶輝華看來，當(dāng)違規(guī)行為出現(xiàn)時，客觀上可能由于規(guī)定本身合規(guī)但不合理，比如審批時間太長，也影響了良好營商環(huán)境的形成。

趙碩告訴記者，煤炭固定投資巨大，動輒十幾億元甚至更多，加上煤礦建設(shè)周期長，一般至少需要2年?？紤]到時間成本，又認(rèn)為辦手續(xù)基本問題不大，不少企業(yè)就會存在僥幸心理，一邊建設(shè)一邊辦理相關(guān)手續(xù)。“尤其對投資方而言，他們對這種現(xiàn)象一定程度上是‘喜聞樂見’的?！?/p>

企業(yè)有動力監(jiān)管有縱容

“形勢好的時候，大家都愿意進(jìn)來，所以會搶機(jī)會先建設(shè)。當(dāng)然還希望投資回報期短，早出煤早賺錢，就想把跑程序的時間也充分利用起來?！币晃幻禾科髽I(yè)的相關(guān)負(fù)責(zé)人在和記者聊到未批先建項目時直言。

但袁華對記者表示，受利益驅(qū)使，企業(yè)愿意做大做強(qiáng)，確有未批先建的“動力”，但“板子”主要還是要到打在地方政府身上。“前幾年地方政府為了GDP考核出政績，會默許企業(yè)先建礦后辦手續(xù)，甚至?xí)槠髽I(yè)拉投資，給予配套項目，或許諾配置資源。”聶輝華也表示，違規(guī)行為的產(chǎn)生也可能由于某種需求的存在，倒逼這些行為產(chǎn)生，比如供不應(yīng)求、市場缺口大，甚至可能是當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)的合謀所為。

中央財經(jīng)大學(xué)副教授邢雷在接受記者采訪時直言：“大多是地方政府為GDP故意為之或故意放任之，造成既成事實，不得不批。換言之，問題的關(guān)鍵還是在于政府不能依法行政，發(fā)現(xiàn)問題后處罰又不嚴(yán)，以致未批先建項目越來越多，‘蔚然成風(fēng)’?！?/p>

“這些歷史遺留問題，埋下了產(chǎn)能過剩的風(fēng)險和隱患?！泵嚎瓶傇好禾繎?zhàn)略研究院副院長吳立新對記者表示，“先建設(shè)的未按規(guī)定走程序，往往考慮不全不細(xì)，很容易造成環(huán)境問題。同時，如果手續(xù)未跑完就開建，在節(jié)能環(huán)保方面做的不合規(guī)不合適，環(huán)評時就需要返工，甚至有弄虛作假的，整個運行過程都會出問題。此時，要做到合法合規(guī)，有的甚至要從最初的方案設(shè)計上進(jìn)行修改，在造成環(huán)境問題的同時也會對企業(yè)造成損失，間接浪費資源?！?/p>

那么，為何又有了加快未批在建項目有序核準(zhǔn)之舉?

最后一次“大赦”?按規(guī)分類處置!

了解政策制定過程的吳成偉告訴記者，目前全國未批先建煤礦大約有146處，加快核準(zhǔn)這些煤礦建設(shè)，與煤炭行業(yè)當(dāng)前發(fā)展階段有關(guān)。具體而言，去年進(jìn)行產(chǎn)能控制以后，煤炭產(chǎn)能大幅度下降，市場煤炭價格快速回升，至9月份發(fā)改委啟動釋放先進(jìn)產(chǎn)能措施，是為保證煤炭價格在合理區(qū)間，以達(dá)到穩(wěn)定市場的目的。

近期，此舉一方面也是為了穩(wěn)市場，另一方面，這些未批先建煤礦中，多數(shù)為國企投資的大型現(xiàn)代化煤礦，這類好的礦山需要進(jìn)一步發(fā)展。

但吳成偉也強(qiáng)調(diào)，不是所有未批在建項目都能有序核準(zhǔn)，而是有嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件：要在控制總產(chǎn)能的前提下，進(jìn)行產(chǎn)量置換;釋放的產(chǎn)能必須是先進(jìn)產(chǎn)能;礦井建成后必須為國家做出貢獻(xiàn)?！霸撆e措是在處理歷史遺留問題，屬于非常時期的非常手段，而且審批將很快，基本在一年內(nèi)走完程序。但以后會更嚴(yán)格，這估計是最后一次‘大赦’，不再允許未批先建，將逐漸向自動化、規(guī)范化發(fā)展?！?/p>

記者注意到，今年2月國家發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于全面排查未批先建煤礦項目遏制煤炭違規(guī)新增產(chǎn)能的通知》已經(jīng)要求從建設(shè)時間上將這些煤礦進(jìn)行分類處置：對2016年2月1日前開工的未批先建煤礦，經(jīng)論證確需建設(shè)的，按有關(guān)規(guī)定實行減量置換后辦理核準(zhǔn)手續(xù)，對資源條件差、開采成本高的，引導(dǎo)暫緩建設(shè)或主動實施關(guān)閉;對2016年2月1日以后新開工的未批先建煤礦項目，一律停產(chǎn)整頓并無條件接受優(yōu)勢企業(yè)的整合重組。

政策前后不一煤礦絕非孤例

煤科總院煤炭戰(zhàn)略規(guī)劃研究院戰(zhàn)略所所長任世華分析指出，當(dāng)前，煤炭供應(yīng)持續(xù)偏緊，迫切需要增加供應(yīng)。落后產(chǎn)能“復(fù)活”的后續(xù)問題非常復(fù)雜，相對而言，增加優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能是較為可行的。如果增加優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能，目前可從兩方面做功課：一是允許先進(jìn)產(chǎn)能超產(chǎn)，二是讓未批先建煤礦投產(chǎn)。實質(zhì)上，這兩個方面都需要把不合規(guī)、不合法的變成合規(guī)、合法，前者是產(chǎn)能核定，后者是予以批準(zhǔn)?！半m然有助長違法、違規(guī)風(fēng)氣的嫌疑，但未批先建產(chǎn)能基本屬于優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能，予以放行，符合優(yōu)化資源配置的大方向?！?/p>

“減少未批先建現(xiàn)象的發(fā)生需完善監(jiān)管機(jī)制。目前煤炭項目部分審批權(quán)力下放，很多地方在操作上會采用批完再審，即先批準(zhǔn)項目，而后再補(bǔ)充環(huán)評等審批。但這是不夠嚴(yán)格的，需要有監(jiān)督機(jī)制。同時要把現(xiàn)有思路捋清楚，要核實到底有多少違規(guī)建設(shè)項目并分清責(zé)任。項目有問題、程序有缺陷的，都要按規(guī)定整改;政策欠妥當(dāng)、政府有問題的，也必須樹立原則，加快改正?！眳橇⑿卤硎?。

此外，未批先建煤礦一邊“嚴(yán)查”一邊“加快審核”，這類“自相矛盾”的政策，在我國能源領(lǐng)域絕非孤例。實際上，不僅是煤礦，在能源領(lǐng)域，煤電廠、水電站等很多都存在未批先建的情況。在聶輝華看來，“如果政策屢現(xiàn)前后不一，沒有很好的延續(xù)性和穩(wěn)定性，那么很可能導(dǎo)致企業(yè)對政策的執(zhí)行度和信任度降低;而對相關(guān)政策制定部門沒有問責(zé)，那么政策‘隨意性’就在所難免，類似煤礦未批先建的問題就‘見怪不怪、習(xí)以為?！?。”